1994年，李登輝總統面對1996年台灣有史以來首度總統民選，提出「建設大台灣從小社區作起」的核心論述，影響文建會於該年提出「社區總體營造」及「文化權下放」等相關政策，是台灣社造政策的開始，迄今二十年了！二十年來，何謂「社區總體營造」似乎眾說紛紜，莫衷一是，為讓台灣未來二十年社造政策可以走的更穩固，方向更清楚，更有能力解決社區發展各式難題，有必要反省二十年來社造走過的路，以重新尋找它的真正意涵。
首先要了解的是：人為什麼要住在一起形成社區，基本上是人因此可以分工合作增加生存的機會，這可以解釋人從遊牧進到農耕（固定居所），到聚落（或村落、社區），到鄉鎮城市，到國家的發展歷程。因此，社區最重要意涵是分工合作，也就是「共同體」的功能；固然人住在一起可以較容易解決生存問題（生存共同體），但是，也因為住在一起同時產生許多生活問題必須面對（生活共同體）。因此，我嘗試把「社區共同體」分成「生存共同體」，及「生活共同體」二種；1999年九二一大地震重建的經驗，發現台灣「社區生存共同體」的意識很強，幾乎是世界少見（如震後捐款數，當義工協助重建等）；但是，「社區生活共同體」的形成卻很難（如社區重建中共識達成與遵守、共有地分割、公共設施規劃、公共事務權責劃分等），到底為什麼？
反省台灣社會四百年來，從荷蘭佔領，明清邊陲，日據殖民，到國民黨戒嚴統治，台灣人民從來沒有以社區主人的身份經營自己生活的社區，多年來習慣於由上而下的統治方式，缺乏由下而上自主力量的覺醒，更重要的，如何組織運作？如何解決社區問題？台灣的移民社會，雖然經歷了總統民選及政黨輪替，仍然無法學習成長為民主社會的主要原因，也就是「社區生存共同體」無法轉換成「社區生活共同體」的關鍵所在。
解嚴前後，台灣社會由下而上爭取農民、勞工、婦女、原住民等弱勢權益及環境保護、組黨……的聲音此起彼落，解嚴後，隨著民進黨組黨成功，台灣民主化的腳步銳不可擋，而「社區總體營造」鼓勵社區居民當家作主，自己可以整合力量，解決社區發展的問題，剛好搭上了這班民主化列車。隨後，以社區為施政對象的相關計劃，迅速從文建會宛如社會運動般擴展到其他部會，如內政部營建署的「城鄉風貌改造」、經建會的「創造城鄉新風貌」、環保署的「生活環境總體改造」，經濟部商業司的「形象商圈」、農委會的「富麗農漁村」、衛生署的「社區健康營造」等等皆是。
然而，從1994年到1999年，中央各部會以社區為主體的推動計劃，尚未能超越各部會的法定權責，也未能跨部會作有效的溝通協調，所以「社區總體營造」的「總體」似乎言過其實，頂多只是各部會自己的「社區營造」；真正涵蓋社區各個層面的總體營造，要從1999年九二一大地震，首度政黨輪替後，根據「九二一震災災後重建暫行條例」，重建會有協調、審核、決策、推動、監督各部會一起推動社區重建之權，各部會才依法開始一起「社區總體營造」，以協助災後重建，因此，若把1999年當作「社造元年」也不為過。
2000年政黨輪替後，行政院設立「社區總體營造推動協調委員會」，進行跨部會社造整合工作，將部會層級的社造工作提升到行政院，讓社造工作在中央有一個溝通協調的平台，以利政策制定及預算編列，同時擬訂「創意新/ 心點子」計劃，以鄉鎮公所為對象，先規劃後執行，三年為一期，來整合相關部會資源，同時帶領部會同仁學習行政社造化，培育社造行政的專業人才，以落實社區為主體的總體營造工作。可惜的是，「創意新/ 心點子」計劃隨著我離開政務委員職務而停擺，「社區總體營造推動協調委員會」也有名無實，間接影響後來文建會提出「社造條例」法案的制定，殊為可惜！
因為九二一大地震是全面性破壞，光靠政府力量無法滿足重建需求，必須結合民間力量才有可能，因此根據「九二一震災災後重建暫條例」，成立九二一重建委員會，下設巡迴小組，專責社區災後重建工作，在重建過程中，建立了政府與民間或社區與社區間的新夥伴關係；創新行政作為；及新型社區產業的發展等三個面向，這些，影響後來台灣社造發展極大：如擴大及整合社造組織（八八風災的社造家族等新夥伴關係）；水保局的農村聚落重建轉換成農村再生計劃；勞委會的以工代賑、九二一重建大軍、永續就業工程轉成多元就業方案；生態旅遊、民宿、地方特色產業、及社區長期照顧系統等整合成新型社區產業等。
九二一大地震之後政府的社造政策， 從行政院整合各部會資源提出的「創意新/ 心點子計劃」到「挑戰2008─新故鄉社區營造計劃」到「台灣健康社區六星計劃」到2008年二度政黨輪替後「磐石行動─新故鄉社區營造暨地方文化館第二期計劃」到2013年「7835文化發展計劃」。而農委會2009年開始的「農村再生計劃」，依法將設置農村再生基金新臺幣一千五百億元，分年編列預算，由於經費充足，吸引社區高度興趣，及普遍參與！
除了第一部門，台灣第二部門提供資源協助社造工作也不遑多讓，其中最有系統，最有策略，最持續的是信義房屋，2004年起，五年為一期，分期提出社區一家幸福贊助計劃，十年來，除了十四個鄉鎮，社區在信義陪伴下，已經在全國354社區萌芽，而且，偏重個人創意，NPO組織，及多元議題，這些正可以彌補政府社造政策之不足。
2004年，中華民國社區營造學會開始創導包括「生活、生產、生態」三生一體的「社區產業」的概念，2006年，學會和中華電信基金會合作推動「台灣優良社區產業培力與鼓勵計劃」，之後，和社區產業類似的文化創意產業及社會企業逐漸發展成台灣社會的主流，吸引許多年輕人及第一、二部門投入，協助社區營造走到更寬廣的面向；另外，九二一大地震後，隨著台灣重建工作逐漸完成，2008年大陸四川省發生汶川大地震，及2011年日本又發生福島大地震，社區災後重建經驗的國際交流，帶來台灣和日本及大陸社區互訪的高潮，而且，不限重建經驗，其他如生態保育、產業振興、弱勢關懷、非營利組織運作……等，都是這波國際交流合作的內容，因此，擴大了台灣基層社區工作者的視野。
檢討台灣社造20年走過的路，在「社區總體營造」的大帽子下，包山包海，但是，社造涵蓋「人、物、地、產、景」中最重要的「造人」部分卻仍然說得不清不礎，以至於最近幾年經費編列最多的農村再生計劃，社區所關心的往往是窳劣地的美化如何驚艷？吸引遊客數有多少？媒體有多少報導？而不是透過民主參與、組織運作，建立社區居民的光榮感，與認同、自尊、共識、包容及永續發展，農村再生淪為少數人的再生，當再生計劃結束後會變成怎樣，我實在不敢想象。
20年前文建會推動「社區總體營造」之始，急於引進日本社造經驗，忽略內政部推動多年的社區發展及合作社組織，甚為可惜！台灣合作理念始於日據時期的信用組合，光復後轉型為農會組織，仍然具有半官方半民間的性質，包括農事、家政、四健等，是台灣基層社會最有影響力的組織；至於儲蓄互助合作社，有正式法令（儲蓄互助合作社法）為依據，有完整的人才培育及國際交流制度，目前共有340個儲互社（2012年）， 總資產二百三十多億，在偏遠鄉鎮及弱勢族群，深具影響力；台灣社造推動初期，若能結合儲互社或者合作社或農會等組織，其發展與對台灣的影響，一定不同。
因此，根據參與新港文教基金會27年及社區營造20年的工作經驗，對於何謂「社區總體營造」？我的定義是：「社區居民」對「社區發展難題」，有組織、有行動持續地提出「具體行動方案」，並且「落實執行」，這落實執行是指社區居民學習當社區主人，以民主運作方式，從參與開始，結合內外及專業者資源，建立共識，在行動中學習，在拮据中發揮創意，在落實中擴大影響，不斷培養解決問題能力，不斷協調整合，包括相反意見，建立社區共同願景，社區營造方能有所成。